June des grandes ambitions européennes, aujourd'hui en crise, fut mise en place au début des années soixante. Elle reposait initialement sur trois piliers : • la définition d'un prix unique : en fait, les différents produits sont inégalement concernés, ce qui reflète partiellement les différences dans le fonctionnement des marchés agricoles et la nature des produits, et plus profondément l'inégalité des rapports de forces entre différentes composantes de la paysannerie, au profit des grands agrariens, producteurs de céréales généralement ; • un régime de préférence communautaire : pour les produits concernés par une organisation commune de marché, il aboutit à taxer au profit de la CEE les importations nationales en provenance du marché mondial, d'un montant égal à la différence entre le prix communautaire et le prix mondial, différence généralement positive ; • un régime de restitutions : pour exporter sur le marché mondial, la CEE finance des restitutions, en remboursant aux exportateurs la différence de prix.
Aujourd'hui, la PAC est en crise, et cette crise a plusieurs dimensions. Elle se manifeste d'abord comme une crise budgétaire, mais la dimension budgétaire ne doit pas être l'arbre qui cache la forêt. Des facteurs profonds de déséquilibre dans la PAC sont à l'œuvre depuis plusieurs années, qui renvoient aux conditions de l'offre et de la demande, aux modes de rémunération des producteurs, à l'insertion de la CEE dans la division internationale du travail, aux modèles de production mis en œuvre.
Les dépenses agricoles de la CEE ont effectivement fortement augmenté, la CEE étant devenue autosuffisante ou excédentaire dans diverses productions agricoles, ce qui conduit à l'élévation des coûts de soutien des marchés.
L'évolution des dépenses du fonds européen qui gère les interventions sur les marchés agricoles, le FEOGA, en témoigne :
Bron
Section garantie du FEOGA (en millions d'écus) 1973 3 806 1986 22 122 1974 3 513 1987 22 961 1975 3980 1988 25 045
Pour 1987, chiffre provisoire : pour 1988, projet
Cette augmentation est remise en cause par la logique des politiques budgétaires d'austérité. Elle est inter leur contesterion paype et laisser est violemment contestée par les pays qui entenjouer les mécanismes libéraux (Grande-Bretagne *). Elle est dénoncée par la commission de Bruxelles comme un obstacle à la mise en œuvre de nouvelles politiques communautaires, puisque les dépenses représentent environ deux tiers du budget communautaire.
Derrière cet accroissement des dépenses, il faut considérer : • Le système de prix et les modalités de rémunération des producteurs : l'essentiel des dépenses est affecté au soutien des marchés. Les dépenses se sont élevées avec le volume de la production au bénéfice d'abord des producteurs les plus importants et les plus productifs. Ainsi se trouve accentuée une course à la productivité qui accélère l'élimination des moins productifs. D'ailleurs, malgré le soutien des prix, la réduction de la population active agricole a été forte: en France, le nombre d'exploitations agricoles est passé de un million six cent mille en 1970 à un million aujourd'hui, et l'éventail des disparités de revenu, très large en agriculture, s'est maintenu et même accentué dans certains cas (cf. annexe). En effet, certaines productions ont été plus soutenues que d'autres, certaines régions ont été particulièrement victimes de la concurrence, certaines catégories de producteurs ont été marginalisées. La logique a été celle d'un système où la course à la productivité et l'augmentation des dépenses publiques s'auto-entretiennent tout en reproduisant les disparités et en déplaçant les seuils de compétitivité en dessous duquel se profilent l'élimination ou la marginalisa- 15 tion.
• L'insertion dans la division internationale du travail : malgré la montée des excédents dans certains domaines, le commerce agro-alimentaire de la CEE reste déficitaire. Cela provient : -- d'importations obligées (denrées ne pouvant être produites dans la CEE) ; - d'importations en provenance de pays en voie de développement liés à la CEE par des accords de coopération, et qui sont la contrepartie des exportations agricoles et industrielles de la CEE, le solde global étant excédentaire au profit de la CEE ; — des choix d'importation en franchise ou quasifranchise d'aliments du bétail substituts au céréales communautaires en provenance de pays en voie de développement et des USA en particulier. Ces derniers ont récemment accru leur offensive pour un accès libre au marché communautaire, l'enjeu étant la mise en cause des bases mêmes de la PAC et plus précisément la possibilité d'une politique agricole qui ne soit pas le jouet des pressions du marché mondial. Au prix d'ailleurs d'une brutale restructuration de l'agriculture américaine, la stratégie reaganienne est d'imposer un démantèlement des mécanismes de protection des agricultures, pour laisser jouer les mécanismes libéraux, et reconquérir des parts de marché. C'est là aujourd'hui un terrain chaud des affrontements commerciaux entre la CEE et les USA, et un des volets importants des confrontations au GATT. II n'est d'ailleurs pas évident que les USA disposent du rapport de forces pour imposer leur choix (et cela d'autant plus qu'il n'est pas unanime dans les couches dirigeantes américaines), un terrain de compromis pouvant être une réduction partielle des protections et un partage des marchés d'exportation. • Les modèles de production mis en place: ils découlent des éléments ci-dessus: modèles de production coûteux en ressources et dont la reproduction n'a pu s'opérer que sur la base d'un soutien public important mais très inégalitaire.
Face à la crise de la PAC, les réponses communautaires se dessinent aujourd'hui assez clairement, autour de trois axes : • diminuer les prix et réduire des coûts de soutien des marchés; en particulier la mise en place des stabilisateurs budgétaires, actuellement esquissée, vise à programmer la baisse des prix et à lier automatiquement l'apparition d'excédents et la réduction du montant des interventions ; • encourager la cessation d'activités agricoles et l'extensification ; • envisager des aides complémentaires au revenu pour certains producteurs ou dans certaines zones, partiellement gérées par les Etats, partiellement par la Communauté.
Ces propositions procèdent d'une logique principalement budgétaire. L'élément dominant réside dans la volonté de faire baisser les prix et les coûts de soutien des marchés sans différenciation véritable des interventions selon les quantités produites et les situations économiques concrètes des exploitations. L'exemple de l'application des quotas laitiers l'illustre : en France, par exemple, les quotas de production ont été attribués aux producteurs 16 en fonction des références acquises avant la mise en place, et leur gestion a été confiée aux laiteries.
Ces orientations conduiront à une réduction accrue de l'emploi agricole (avec les effets induits prévisibles sur l'emploi et le tissu rural), soit directement par l'encouragement au départ, soit indirectement par la baisse des prix et la sélection accrue des exploitations.
Elles conduiront aussi à des déséquilibres accentués dans l'occupation de l'espace, le risque étant en effet qu'elles accentuent un double mouvement de concentration de la production dans les zones où les coûts de production sont les plus bas, et de marginalisation voire désertification dans les zones plus difficiles, à coûts de production plus élevés, ou éloignées des réseaux de transport et des centres de consommation. A terme, c'est une dégradation écologique accentuée de certains espaces et une dépossession accrue par les populations de leur cadre de vie qui se profilent.
Pour autant, la maîtrise des dépenses agricoles de la CEE est nécessaire : la logique d'une élévation des coûts d'un soutien qui profite d'abord aux producteurs les plus favorisés n'a rien de très progressiste socialement; le déversement de surplus bradés sur les marchés mondiaux contribue à déprimer les cours mondiaux, à entraver le développement des agricultures du tiers monde ainsi concurrencées, à déstructurer les paysanneries de ces zones. Cette maîtrise peut s'opérer selon une logique budgétaire libérale. Mais elle peut aussi passer par une maîtrise et une répartition de la production qui soient un outil pour une politique de défense de l'emploi et du revenu, un instrument pour un développement équilibré du territoire.
Cela impose que les contraintes budgétaires ne soient pas seulement raisonnées globalement, mais sélectivement et en fonction de ces objectifs ; et qu'en particulier on s'oriente vers un plafonnement du soutien des marchés par exploitation afin que soit rémunéré le travail paysan mais que ne soient pas confortées les rentes de situation des exploitants déjà les mieux placés. Des mécanismes de prix garantis pour des volumes donnés de production (quantum) peuvent concourir aux mêmes objectifs. La défense du revenu paysan ne doit pas en effet dépendre d'aides complémentaires éparses et des aléas de politiques budgétaires d'assistance. Par ailleurs, le transfert de ressources financières vers les fonds « structurels » de la CEE (FEOGA orientation, Fonds social, Fonds régional) n'a de sens que s'il s'accompagne d'un contrôle social sur la finalité de ces fonds et le contenu des politiques mises en œuvre.
Cela suppose qu'elles ne soient pas le domaine réservé des institutions communautaires et étatiques, mais qu'en particulier les organisations syndicales, ouvrières et paysannes, puissent faire valoir leurs exigences, peser dans la définition des programmes et contrôler leur application.
Pierre Bron * La Grande-Bretagne est d'autant plus opposée à la PAC que, historiquement, la bourgeoisie britannique a fait le choix au xixe siècle d'un approvisionnement alimentaire à partir des marchés étrangers, quitte à sacrifier une large part de son agriculture. Le régime de la préférence communautaire et l'écart des prix entre la CEE et le reste du monde conduisent à des versements importants de la Grande Bretagne vers le budget communautaire.